[국외연수보고]직접 민주주의의 현장을 가다, 스위스 글라루스 탐방기

 직접 민주주의의 현장을 가다

- 스위스 글라루스 란츠게마인데 참관기 -

 

2015. 5. 26

제갈임주(과천시의회 의원) 

 

 

      과천시의회는 2015년 5월, 7박 9일의 국외연수 일정으로 독일 프라이부르크와 스위스 글라루스 주를 다녀왔다. 이 글은 그 중 스위스 방문에 대한 기록이다. 여유가 좀더 있었다면 며칠 더 머물러 기관과 주민을 만나고, 취리히에 위치한 IRI(Initiative and Referendum Institute Europe, 유럽 시민발의 국민투표 연구소)도 방문했겠으나 사정이 여의치 않아 이틀간의 짧은 일정으로 만족해야 했다. 아쉬움은 후일 또 다른 이들의 관심과 연구로 채워질 것을 기대하며 부족한 기록을 남긴다.

 

스위스 직접 민주주의를 실현하는 대표적인 도구로 시민발의와 국민투표를 꼽을 수 있겠으나 이러한 정치제도와 스위스 행정체계에 관해서는 자료를 쉽게 구할 수 있으니 별도 언급을 생략하고 여기서는 필자가 경험한 글라루스 칸톤의 주민총회(Landesgemeinde)를 중심으로 기술하고자 한다. 본문 내용은 글라루스 칸톤 의회 의원들에게 들은 설명과 주민 인터뷰, 총회 참관과 여러 서적·자료를 참고해 정리하였다.

 

주민총회는 주민이 직접 참여해 공동체 문제를 결정하는 의사결정방식으로, 스위스 역사에 기록된 첫 주민총회는 1294년으로 거슬러 올라간다. 스위스에서는 대체로 주민수 5천 명 미만인 지역에서 총회를 운영하고 있으며 우리나라 기초자치단체에 해당하는 게마인데 중 의회가 구성되어 있지 않은 5분의 4 지역에서 ‘게마인데 총회’를 통해 마을의 정책을 결정한다. 칸톤 단위에서 행해지던 주민총회(Landsgemeinde)는 대부분 폐지되었고 현재 아펜젤(Appenzell)과 글라루스(Glarus) 두 곳만 남아 각각 매년 4월 마지막 일요일과 5월 첫째주 일요일에 시행된다. 아펜젤의 주민총회는 제한된 영역에 한해 실시되는 매우 축소된 형태이므로 주민총회를 제대로 시행하는 지역은 스위스 26개 칸톤 중에서 글라루스 칸톤이 유일하다고 볼 수 있다.

 

 

글라루스 칸톤의 주민총회(Landsgemeinde)

 

과거의 글라루스 란츠게마인데(사진제공 Caroline, 주민)

 

2015년 글라루스 란츠게마인데

 

1년에 한 번씩 광장에 모여 생활과 직결된 주요 정책을 시민이 결정하는 글라루스 칸톤의 주민총회는 이 지역 최고의 의결기관이다. 글라루스 칸톤 내 선거권을 가지고 있는 시민은 누구나 참석해 한 표를 행사할 수 있다. 선거권은 스위스 시민권자로서 글라루스에 거주하는 주민 중, 만 16세 이상에게 부여된다. 스위스 연방의 선거권이 만18세인 것과 비교하면 이곳은 2년 빠르다. 젊은이들의 정치 참여가 활성화되는 것이 민주주의 발전에 바람직하다는 취지로 투표 연령을 낮추자는 주장들이 제기되어 왔는데, 글라루스 지역에서는 2007년 주민총회에서 이를 결정하였다.

 

총회의 운영을 총괄하는 곳은 칸톤 의회(parliament)다. 주민총회를 앞두고 각 가정에는 안내문이 우편으로 발송된다. 용지의 앞면에는 총회가 열리는 시간‧장소 등의 안내와 함께 유권자의 주소가, 뒷면에는 안건 목록이 정리되어 있다. 이 종이는 주민총회에 입장할 수 있는 자격 증명서로 쓰임과 동시에 투표를 행사하는 거수용지로도 활용된다.

 

주민총회 안내문

 

칸톤 의회는 안건에 대한 정보를 주민에게 전달하기 위해 약 100쪽에 달하는 ‘메모리얼(Memorial)’이라는 책자를 제작해 가정으로 보낸다. 주민들은 이 책을 통해 주민총회에서 다뤄질 안건에 대해 최종적으로 압축된 정보를 얻게 된다. 책에는 신청된 안건, 문제의 현황, 법적 원칙, 주 정부 의견 등 사안과 관련된 모든 정보가 수록되어 있어 주민의 판단을 돕는다.

 

‘메모리얼’은 칸톤 의회에서 몇 개월간 수차례에 걸친 회의와 정리 끝에 발간한다. 의회 구성 상 정당 간에 힘이 골고루 분산되어 있기 때문에 세력이 큰 어느 한 정당에 의해 사안이 좌우되거나 결정되는 법은 없다. 분산된 권력과 힘의 균형은 현 체제를 유지하는 비결이기도 하다. 칸톤 의회에서 메모리얼을 보내는 시기는 총회가 있기 한 달 전인데, 그러나 이미 그 이전에도 게마인데 차원에서 안건 정보를 담은 책자를 각 가정에 발송하며, 그 외에도 주민들은 미디어와 인터넷, 신문을 통해 이슈에 대한 다양한 정보를 접하게 된다. 한편, 정당들은 회의를 거쳐 각 안건에 대한 자신의 입장을 정한다. 그리고 정한 입장에 따라 사람들에게 추천 또는 반대 캠페인을 벌이는 등의 활동을 전개한다.

 

투표 안건 정보를 담은 "메모리얼(Memorial)"

 

총회에 주민 참여율을 높이기 위한 별도의 정책은 없다. 총회가 성립되기 위한 참여인원의 정족수 규정도 없다. 정책에 영향을 받는 시민이 참여해 결정하는 것이지, 몇 퍼센트의 주민이 참여했느냐는 이들에게 고려 대상이 아니다. 다만 총회 전에 주민의 관심과 흥미를 높이기 위한 방법으로, 게마인데 단위에서 주민 대상의 열린 소규모 세미나를 개최한다. 글라루스에 거주하는 한 주민과의 인터뷰에 따르면 공식적인 자리에서의 토론은 주로 정치인이 하고, 주민들은 식당과 술집, 모임 등 사적인 자리에서 서로의 생각을 나누고 활발히 토론한다고 한다. 이견이 있을 때에는 싸움이 나기도 하지만 어디까지나 토론 속에서다. 서로의 주장을 피력하는 것 외에 갈등이나 폭력으로 번지는 일은 좀처럼 일어나지 않는다.

 

이러한 토론 문화는 유치원(Kindergarten, 만 5세에 입학)과 학교에서 자연스럽게 배운다. 아이들은 학교에서 민주주의에 대한 교육을 따로 받지는 않지만 어려서부터 교사와의 자유로운 토론에 기꺼이 초대된다. 예컨대, 어떤 색이 좋은지 교사와 학생이 서로 이야기할 때 ‘왜 자신이 초록 또는 파랑을 좋아하는지’ 그 이유에 대해 동등한 입장에서 의견을 나눈다. 어릴 때부터 체득한 자기표현과 토론의 능력은 민주적으로 결정할 수 있는 시기를 앞당긴다. 토론과 합의의 문화는 스위스 정치체계에 그대로 반영되어 있으며 이러한 ‘합의 민주주의’는 직접 민주주의 외에 스위스 민주주의를 표현하는 또 다른 특징이다.

 

사진: SRF방송사 홈페이지www.srf.ch

 

총회 현장에서 사람들의 판단을 좌우하는 결정적인 방법은 ‘연설’이다. 안건을 신청한 사람뿐만 아니라 정부에서도 나와 입장을 설명하고 개인과 정당 등이 참여해 찬반 의견을 개진한다. 연설에 있어 인원의 제한은 없으며 시간의 제한도 없다. 그러나 너무 오랜 시간을 장황하게 설명하는 사람에게는 사회자가 중간에 개입해 요점을 말해달라는 주문을 하기도 하고 다음 연설자의 비판대상이 되기도 했다. 안건 중 시민의 이해관계가 걸린 금전적인 사안은 중요도에 차이가 있어서인지 주자를 바꿔가며 긴 연설이 이어졌다. 특이한 점은 긴 시간 지루한 연설이 이어짐에도 시민들은 총회장을 빠져 나가지 않고 마지막까지 자리를 지켰다는 점이다. 발언자가 없을 경우에는 투표 없이 곧바로 결정되었다. 예를 들어 방과 후 교실을 늘리는 안은 반대 연설자가 없어 표결 없이 그대로 통과되었다. 2015년 5월 3일 글라루스 칸톤에서 다뤄진 10개의 안건은 다음 표와 같다.

 

 

1. 2016년 과세의 결정  2. 문화재로 등록된 집의 수리 신청 허가 여부      - 주인에게 허가신청 절차를 거치지 않고 수리할 권한을 줄 것인지 여부 3. 세법의 변화 - 결혼하지 않은 동거인에게 세금 혜택 부여 여부  4. 스포츠 행사 시 일어나는 보호 조치에 관한 변화 - 경찰의 강경진압 허용 여부  5. 의료보험에 관한 독일시행법  6. 공공의 빈민구제에 관한 법률 변화   7. 칸톤 은행의 규정 변화 - 칸톤 정부가 최대 주주로 있는 은행에 대한 수익률 조정 건  8. 학교와 교육의 법률에 관한 변화 - 방과후 교실 확대 건  9. 란츠게마인데 권한의 처리 전환  10. 숲길의 통행 - 자연보호구역 내 통행의 허가권(예:유치원 견학을 위한 차량통행)을 칸톤이       유지할 것인지, 게마인데에 넘길 것인지의 문제

 

위의 표에서 보듯 안건에는 일반 시민이 이해 가능한 생활밀착형 주제들이 많았다. 총회에는 안건과 관련된 이해당사자들의 참여도 많았겠지만 결과는 공익에 부합하는 쪽으로 내려졌다. 예컨대, 2번 안건의 경우 문화재로 등록된 집에서 사는 주민들이 지붕을 수리하려고 해도 관청의 허가를 받아야 하고 반 지하 공간을 사람이 살 수 있도록 고치려고 해도 제 맘대로 하지 못하는 현실은 개개인에게는 많은 불편을 주고 있으나 주민들은 문화재를 지키는 쪽에 손을 들었다. 편리함과 개인의 재산권을 지키는 일보다 조상으로부터 물려받은 문화재를 보존하려는 의식이 컸기에 이 안건은 부결되었다.  

 

총회가 끝난 후 거리는 사람들의 활기로 넘쳐났다. 시 청사 앞에는 아이들의 놀이기구가 설치되었고, 거리에는 장터가 열려 축제 분위기를 북돋았다. 사람들은 가볍게 맥주나 음료수를 마시며 담소를 나눴다. 광장과 골목마다 주민들은 둘러서서 총회 후 토론을 이어갔고 주변에는 어린 아이들이 뛰놀고 청소년은 또래끼리 어울려 다니는 광경을 볼 수 있었다. 이른 아침부터 저녁까지 펼쳐진 란츠게마인데는 그야말로 축제의 마당이었다. 이 축제에 참여하기 위해 사람들은 글라루스 칸톤 전역에서 기차를 타고 모인다. 이곳 주민인 Caroline은 란츠게마인데를 가리켜 이렇게 표현했다. “우리에게 란츠게마인데는 정치적인 것(politic thing)이라기보다는 문화적인 것(cultural thing)이다. 사람들은 먹고 마시고 그리고 참여한다. 총회는 정책을 결정하는 자리인 동시에 하나의 문화이고 축제다. 주민들은 모두 그것을 즐긴다.”

 

글라루스 주민에게 란츠게마인데는 단순한 정치적 행사가 아니다. 하나의 문화이고 축제다.

 

삶에 중대한 영향을 미치는 정책을 결정하는 자리가 가벼운 축제가 될 수 있는 이유는 무엇일까? 시민이 원하는 정책을 현실화하기 위해 정치인에게 끊임없이 요구해야 하는 한국의 현실과는 달리 결정의 권한이 시민들에게 있기 때문일 것이다. 문제를 제기하고 토론하고 결정할 기회가 열려 있는 이곳 주민들은 총회 결과에 깨끗이 승복한다. 총회가 끝난 후 이의를 제기하는 사람은 없다. 이러한 현상의 원인을 글라루스 칸톤 의회의 Max Widmer 의원은 다음과 같이 설명했다. “만약 불만이 있다면 언제라도 문제를 제기할 수 있기 때문이다. 주민총회 안건은 단 한 명의 제안으로도 다시 상정될 수 있다.” 주민총회 참여율을 보면, 과거에는 70퍼센트 이상 90퍼센트에 달하는 적도 있었으나 현재는 35% 정도로 굉장히 낮아졌다. 참여도는 하락했지만 이는 역으로 해석하면 정책에 대한 시민의 높아진 만족도가 반영된 결과다.

 

 

글을 마치며…

 

스위스는 국가가 성립된 배경과 역사가 우리나라와 달라 그들의 정치제도를 그대로 이식하는 것은 불가능하고 또 바람직한 일도 아닐 것이다. 그러나 권력을 시민에게 분배하고 권한을 강화하는 쪽으로 발전시켜온 스위스의 역사는 우리에게 시사하는 바가 크다. 직접 민주주의의 장점을 도입하기 위해서는 중앙집권적 정치체제를 개편하고 자치권과 예산의 권한을 지역에 대폭 이양해야 하는 과제와 현실적 한계가 존재하지만 우리가 궁극적으로 나아갈 방향과 바람을 담아 몇 가지 제안하고자 한다.

 

 

○ 시민의 정치활동을 뒷받침

 

시민의 정치활동은 사회적으로 권장되고 있지 않다. 정치에 대한 부정적 인식으로 정치참여에 대한 사람들의 거부감이 큰 탓도 있지만, 실제로 선거를 제외한 정치활동을 하는 데에는 여러 제약이 뒤따른다. 예를 들어 토론회를 알리는 길거리 현수막은 정당만이 걸 수 있다. 만약 일반 시민이 정책에 관한 포럼을 개최한다면 홍보에서부터 어려움을 겪을 것이다. 과천의 상황도 마찬가지다. 정책에 대한 시민의 의사를 자유롭게 표현하고 제안할 수 있는 활동을 정부와 의회가 나서서 뒷받침해주어야 한다. 정치활동을 위한 공공시설 사용을 개방하고, 주민의 자치적 활동을 위한 거리홍보의 문턱을 낮추어야 한다. 물론 이를 위해서는 옥외광고물관리법이나 정당법 등 국가 차원의 상위법 개정이 필요하지만, 시민게시판 설치 등 지자체 수준에서 할 수 있는 방안들을 강구할 수 있을 것이다.

 

 

○ 참여하는 시민들의 권한 보장

 

스위스가 주민총회에 참여율을 높이기 위한 별다른 정책을 마련하지 않아도 매년 일정 수 이상의 시민이 참여할 수 있는 까닭은 결정의 권한을 부여하기 때문이다. 정책은 주민의 생활과 무관한 것이 아니기 때문에 참여가 반영의 결과로 이어진다는 확신이 있다면 시민들도 적극적으로 시에 자신의 의견을 개진하고 참여하게 된다. 현재 과천에는 지역 정책에 대해 시민이 의견을 개진할 수 있는 통로는 많다. ‘시장에게 바란다’를 비롯해 주민제안제도나 시 산하의 각종 위원회, 참여예산제도 등 많은 방법들이 있지만 참여한 시민의 의견을 반영할지 여부는 시장과 공무원의 손에 달려 있다. 권한을 주지 않고 참여만 하라고 한다면 시간이 지나면서 시민의 참여는 줄어들 수밖에 없다. 또 어떤 정책을 결정하기 ‘이전에’ 시민 의견을 묻는 것도 중요하다. 이미 세운 계획을 놓고 의견을 듣는 것은 형식적인 과정이 될 것이기 때문이다. 의사 결정 과정을 투명하게 기획하고 시민의 권한을 제도적으로 보장한다면 참여의 양과 질은 늘어날 것이다.

 

 

○ 합리적 토론을 촉진하는 기획과 정보 제공

 

공청회나 토론회를 보면 아쉬울 때가 많다. 문제의 본질을 사람들이 공유하지 못한 상태에서 갑론을박하다가 찬반 양쪽의 갈등만 깊어지는 것을 종종 보게 된다. 그런 점에서 글라루스 주민총회를 준비하는 칸톤 의회의 활동은 주목할 만하다. 주민이 결정할 사안에 대해 정확한 정보를 주기 위해 의회는 몇 개월에 걸친 회의를 통해 자료집을 만든다. 정책 제안자의 발의 취지와 문제의 현황, 법적 원칙, 정부의 입장 등 다각도로 판단할 수 있는 근거들을 정리해 주민에게 제시한다. 정확한 정보의 제공은 합리적 결정을 촉진한다. 최근 몇 년간 과천에서도 몇몇 정책을 두고 수차례의 설명회와 토론회가 열렸다. 시나 의회에서 추진하려는 정책을 설득시키기 위한 자리가 아닌, 실제로 존재하는 다양한 의견을 검토하고 결정을 내리기 위한 과정으로 기획된 토론회라면 이러한 정보제공을 위해서도 많은 힘을 쏟아야 할 것이다. 그밖에도 토론회 진행을 위한 세부적인 절차나 준비과정 등에 대해 매뉴얼을 작성해보는 것도 도움이 될 것 같다.

 

 

○ 정치의 문턱 낮추기

 

의원직에 있어서 스위스가 우리나라와 다른 큰 차이점이 있다면 그것은 대부분의 의원직이 파트타임이라는 사실이다. 이는 전문 직업 정치인과는 달리 의원이 가진 다양한 지식과 경험을 의정에 반영할 수 있다는 점에서 장점이 된다. 생활인과 정치인의 드나듦이 자유로우면 정치와 생활의 거리를 좁힐 수 있고 정치가 정치인의 전유물이 되는 것을 막을 수 있다. 현재 한국의 정치제도 하에서는 일반 시민이 정치(또는 선거)에 참여하거나 정치인이 되기란 쉽지 않다. 선거비용, 후원금 모집, 토론회 개최 등 기존 정치인이나 정당과 비교해볼 때 출발선부터 많은 차이가 있고 이는 높은 문턱으로 작용한다. 이러한 문제는 자치단체 차원에서는 해결할 수 없는 문제이나 사회적으로도 공직선거법이나 정당법 개정의 필요성에 대한 목소리들이 점차 높아지고 있으니 향후 개선되는 방향으로 가리라 기대해본다.

 

 

스위스에서는 권력을 통제하는 장치와 주민의 결정권이 보편적 상식으로 자리 잡은 듯하다. 스위스 사례가 우리에게 주는 가장 큰 시사점은 권력을 분산하고 자치를 강화해 온 그들의 역사와 제도이다. 150년이 된 이들의 직접 민주주의 제도의 역사를 생각해볼 때 불과 25년 된 한국의 지방자치는 이제 출발선상에 서 있다고 해도 과언이 아니다. 길게 보고 한 걸음씩 나아간다는 생각을 잊지 말아야 할 것이다.

 

 

<참고자료>

· Bruno Kaufmann 외, 「직접 민주주의로의 초대」, 리북, 2008

· 이기우, 스위스의 지방세 제도, 한국지방세연구원, 2013

· 장준호, 스위스연방의 직접 민주주의(민주화운동기념사업회, 2008유럽직접민주주의 현장워크숍 결과보고서 中)

· 'Swiss Political System'   http://www.swissinfo.ch

· 글라루스 칸톤 홈페이지   http://www.gl.ch

· 글라루스 란츠게마인데 홈페이지   http://www.landsgemeinde.gl.ch

· SRF(Schweizer Radio und Fernsehen) 방송사 인터넷 홈페이지   http://www.srf.ch

 

※ 국외연수 보고서(전체) 파일 

150526 2015년과천시의회국외연수보고서(의회최종).pdf

 

※ 참고: 숙소 정보 ~ 연수를 계획하는 분들을 위해

1)   BergHotel Obersee 

Tel. 055 612 10 73

E-mail. info@berghotel-obersee.ch

Homepage. www.berhotel-obersee.ch

 

글라루스 칸톤청사(Rathaus)에서 북쪽으로 30분 가량 떨어진 Näfels에 위치한 숙소. 굽이굽이 산길을 따라 10여 분 이상 올라가면 해발 천 미터 산 위에 그림 같은 호수의 광경이 펼쳐진다. 그 호숫가에서 백 년 이상 자리를 지키고 있는 조용하고 아담한 숙소의 1층에는 식당이, 2,3층에는 객실이 위치해 있다. 객실은 깨끗하고 음식도 맛있으며 사장님이 유난히 인심 좋고 친절하시다. 호텔에 이르는 산길이 가파르고 좁아 해지기 전에 도착하길 권한다.

 

 

2) Martin & Caroline 집

Web-site. www.airbnb.co.kr/rooms/1901176

 

웹사이트 에어비앤비를 통해 알게 된 민박집이다. 란츠게마인데가 열리는 광장에서 걸어서 5분 거리에 있다는 점이 최대 장점. 주인집과 분리된 독채라 이용하기 편하고, 바베큐 가능한 1층의 작은 정원을 휴식공간으로도 쓸 수 있다. 오븐 등 주방시설이 갖춰져 있어 근처 coop 매장에서 식재료를 사와 직접 조리해 먹을 수 있다. 물가가 비싼 스위스에서 경비를 줄이는 데 도움이 된다. 주인인 마틴과 캐롤라인 모두 친절하며, 독일어뿐만 아니라 영어도 유창하게 구사한다.