시정질문-8,9단지 조망축

시 정 질 문

- 과천시 미래 경관에 관한 질문 -

 

2018. 12. 21(금)

 

 

○제갈임주 의원      안녕하세요? 제갈임주 의원입니다. 
먼저 귀한 시간을 내서 이 자리에 함께해 주신 시민 여러분, 그리고 지역의 언론인 여러분께 깊은 감사를 드립니다. 그리고 제게 시정질문의 기회를 주신 윤미현 의장님과 동료의원 여러분! 진심으로 고맙습니다. 새로운 시정발전을 위해 애쓰시는 시장님과 500여 공직자 여러분께도 깊은 감사의 마음을 전합니다.

 

 

오늘 시정질문을 통해 저는 과천시 경관문제와 원칙 없이 흔들리는 우리 시 행정에 대해 말하고자 하며, 첫 번째 질문을 드리겠습니다. 
최근 8·9단지 정비계획 수립과정에서 조망축 문제가 불거져 뜨거운 화두가 되고 있습니다. 현재 시에서 입안한 정비계획대로 조망축 선형이 변형된다면 제3경관축은 더 이상 경관축으로써의 지위를 갖지 못하고 그 기능을 상실하게 됩니다. 재건축 이후의 고층아파트로 인한 차폐 경관을 해소하고 도시 중심축에서의 조망 확보를 위해 설정한 제3경관축을 시장님께서는 어떻게 하실 것인지 그 존치 여부에 대해 답변해 주시기 바랍니다.

둘째, 정비계획 내용 속에 조망축 계획이 포함되는 것이 적절한지 여부를 질의드리겠습니다.「도시 및 주거환경정비법」제9조 제4항에 따라 ‘정비계획의 작성기준 및 작성방법’은 국토교통부장관이 정하여 고시합니다. 장관이 고시한「도시·주거환경 정비계획 수립 지침」에는 정비계획의 내용에 지구단위계획의 내용이 포함될 경우 그 중 경관계획은 포함되지 않아야 한다고 규정하고 있습니다. 이에 대한 법리적 해석을 어떻게 하실 것인지 답변 부탁드립니다.

셋째, 2003년 경관관리 기본계획 수립 이후 3개의 경관축은 각종 계획에서 일관성 있게 지켜져 왔습니다. 경관계획과 도시기본계획, 도정기본계획에서 지구단위계획까지 서로 간 정합성이 유지되어 온 경관축 계획이 금번 정비계획안에서 흐트러진 것입니다. 

 ‘지구단위계획의 내용은 차후 지역여건이나 대지의 환경이 변화되어 적용함이 부적당하다고 판단될 경우’ 변경할 수 있다고 2020 과천시 지구단위계획 시행지침서는 말하고 있습니다. 이렇다 할 환경의 변화 없이 주민 요구를 이유로 지구단위계획 내용을 바꾸셨는데 앞으로 4, 5, 8, 9, 10단지와 장군마을 정비사업 중에 이와 같이 사업성을 근거로 주민들이 지구단위계획 변경을 요구해 온다면 시장님은 이를 또 수용하시겠습니까? 

이상 세 가지 질문에 대해 시장님의 답변을 부탁드리며, 발언을 마칩니다. 끝까지 들어주셔서 감사합니다.

 

○의장 윤미현      수고하셨습니다. 과천시장께서는 나오셔서 답변하여 주시기 바랍니다.

 

○시장 김종천      안녕하십니까? 과천시장 김종천입니다. 2019년도 본예산안과 2018년도 제3회 추경 및 조례안을 심사하기 위해 수고해 주신 윤미현 의장님과 의원님들께 감사의 말씀을 드립니다. 
오늘 제갈임주 의원님께서 시정질문하신 사항에 대하여 사안별로 답변드리겠습니다. 
먼저, 8·9단지 정비계획 수립과정에서 제3경관축의 존치 여부에 대한 질문에 답변드리겠습니다. 

 

과천시 경관계획 등에서 설정된 제3경관축과 그 연장에 있는 8·9단지 내 설정된 조망축이 현재의 정비계획안대로 통과될 경우 중앙로에서 바라볼 때 8·9단지가 폐쇄감을 줄 수 있을 것으로 생각됩니다. 
그런데 중앙로를 중심으로 하는 경관축 내지 조망축이 꼭 필요한지 살펴보겠습니다. 국토교통부 고시 제2018-536호 “공동주택 디자인 가이드라인”에 따르면 ‘조망축’이란 단지를 조망하는 기회가 가장 많은 방향에서 주요 조망요소까지 설정하는 가상의 연결선을 말한다고 하고 있습니다. 
8·9단지를 조망하는 기회가 가장 많은 방향을 중앙로라 할 때 중앙로에서 바라볼 조망의 대상을 전제로 조망축이 유의미하다고 하겠는데, 중앙로에서 8·9단지를 가로지르는 조망축을 유지해야 하는 특별한 조망의 대상이 없습니다. 

2020년 과천 도시기본계획 중 경관계획을 살펴보면 1단지, 10단지, 11단지가 포함된 제1지구는 “1단지 재건축 시 제2경관축은 1단지와 10단지 사이에 경관축을 설정하고, 1단지 내 도시기본계획상 제2통경축은 지구단위계획 수립 시 동별 배치 조정으로 관악산 조망이 보이도록 조망축 확보 권고”하도록 하고 있고, 2단지, 3단지, 12단지가 포함된 제2지구는 “별양로에서의 관악산 조망을 위하여 건축물을 사각 배치”하도록 하고 있습니다. 
또한 4단지, 5단지, 6단지가 포함된 제3지구는 “중앙로 및 별양로에서 청계산 조망을 위하여 건축물을 사각 배치”한다고 하고 있습니다. 

그런데 7단지, 8단지, 9단지가 포함된 제4지구의 경우 “재건축 시 제3경관축은 중앙로에서 양재천 교차지점까지만 경관축을 설정하도록 하고, 8·9단지는 향후 지구단위계획 수립 시 동별 배치로 조망축 확보를 권고”한다고 하고 있으며, “중앙로 및 별양로에서 청계산 조망을 위하여 건축물을 사각배치”한다고 되어 있으나 다른 공동주택지구의 경우 관악산 내지 청계산 등의 조망이 가능하도록 조망축을 설정하도록 하고 있는데 반해, 제4지구만이 특별한 조망의 대상 없이 막연하게 조망축의 확보를 권고하고 있어 조망축 설정의 목적 자체에 의문을 갖게 합니다. 

또한 경관축 내지 조망축 확보를 권고한 공동주택지구를 살펴보면 제1지구의 경우 제2경관축은 1단지와 10단지 사이의 내점길을 중심으로 하고 있고, 제2지구의 경우 제1경관축은 3단지에 이미 확보된 경관축과 연계되도록 2단지 내 지구단위계획 시 동별 배치 조정으로 경관축을 확보하도록 하고 있으며, 제3지구의 경우 제2경관축도 재건축 시 6단지 내부에서 청계산 방향으로 설정하도록 하고 있습니다. 
이상 살핀 바와 같이 제1경관축, 제2경관축 내지 이에 관계된 조망축들은 모두 차도가 아니라 사람이 걷는 길을 중심으로 설정이 되어 있는 것을 알 수 있습니다. 

그런데 중앙로는 사람의 보행의 중심이 되는 길이 아닙니다. 제갈임주 의원님도 중앙로를 보행을 위한 목적으로 이용하는 일은 많지 않았을 것입니다. 중앙로와 나란한 양재천에 있는 자전거길과 산책로가 오히려 보행자들이 많은 길이지만 양재천변의 산책로는 조망의 대상이 8·9단지 너머의 그 무엇이 아니라 양재천 자체라 하겠습니다. 이와 같이 중앙로에서 8·9단지 방향을 바라보는 조망의 보호가치가 크지 않습니다. 

또한 위 공동주택 디자인 가이드라인을 보면 “공동주택 및 주택단지는 채광, 통풍, 위생, 안전 등을 고려하고 특히 조망축과 통경축을 확보하여 입주민의 조망권 보호 및 자연조건을 최대한 누릴 수 있도록 계획하여야 한다”고 하고 있는데 이와 같이 조망권의 주체는 기본적으로 단지의 입주민인 것이지 도로의 통과차량 운전자는 아닌 것입니다. 

그리고 과천시의 도시 형상을 살펴보면 양재천을 따라 도로가 생기고 공동주택단지가 배치되어 있는데, 별양교에서 꺾이는 양재천과 중앙로를 중심으로 하는 부림동 일대는 일종의 방사형 도시 구조를 갖고 있다고 할 수 있습니다. 대공원 산책로가 경관계획상 특별히 조망축이 설정되거나 한 것은 아니나 중앙로에 직각 또는 평행한 방향이 아니라 오히려 부채꼴 모양으로 배치된 7-1단지와 8단지를 부채살 모양으로 가르고 있는데, 이러한 방사형이라 할 수 있는 산책로가 생긴 것도 도심의 형상을 생각할 때 자연스러운 것이라 하겠습니다. 
이상 살펴본 바와 같이 8·9단지 조망축을 도시계획·경관공동위원회에 상정한 안과 같이 설정한다면 8·9단지 내 주민들 중심의 조망이 될 것으로 판단됩니다. 

과천시 경관계획 중 8·9단지 내 제3경관축이 꼭 지켜져야 하는 사항이었더라면 2010년 2월 경관계획 수립 당시 조망축으로 권고하는 것이 아닌 경관축으로 설정하였다면 지금과 같이 논란이 되지 않았을 것이라는 아쉬움이 있습니다. 과천시에서는 8·9단지의 정비계획 수립 및 정비구역 지정을 위한 행정절차인 도시계획·경관공동위원회 최종 심의결과에 따라 추진하도록 하겠습니다. 

 

이어서 8·9단지 정비계획(안)에 조망축을 포함한 사항이『도시 및 주거환경정비계획 수립 지침』에 적절한지 여부에 대한 질문에 답변드리겠습니다. 
경관법과 시행령에서는 정비구역 지정 전 정비사업에 대하여 경관심의를 하도록 하고 있어 정비계획에서 경관계획을 다루지 않고서는 정비사업에 대한 경관심의가 불가하게 됩니다. 
따라서 경관법에 따른 경관심의를 하기 위해서는 정비계획에서 경관에 관한 사항을 다룰 수밖에 없게 되어 불가피하게 국토교통부장관 고시인「도시 및 주거환경정비계획 수립 지침」중 경관법 시행령에 반하는, 제갈임주 의원님께서 질문하신 그 수립 지침을 지키지 않을 수밖에 없게 됩니다.

마지막으로 재건축 예정인 4·5·8·9·10단지와 재개발 예정인 주암장군마을에서 사업성을 근거로 주민들이 지구단위계획 변경을 요구한다면 이를 수용할 것인지 여부에 대한 질문에 답변드리겠습니다. 
첫 질의에 대해 답변드린 바와 같이 본 8·9단지 정비계획 중 조망축에 대한 내용은 8·9단지 정비사업의 사업성을 보장하기 위한 것이 아니라 조망축 설정의 합목적성이라는 관점에서 검토된 것입니다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및 국토교통부 훈령인「지구단위계획 수립 지침」에서 주민이 지구단위계획 수립 및 변경을 제안할 수 있도록 규정하고 있으며, 또한「도시 및 주거환경정비법」에서도 주민이 정비계획 변경을 제안할 수 있는 규정이 있으므로 계획 변경 요구는 가능하다고 할 수 있습니다. 이에 따라 제안된 내용의 타당성 여부를 검토하여 타당하다고 판단되는 경우에 한하여 법적 절차를 거쳐 변경여부를 결정할 예정입니다. 

 

이상으로 제갈임주 의원님께서 질문하신 내용에 대해 답변드렸습니다. 
존경하는 윤미현 의장님과 의원 여러분! 우리 과천시는 80년대 초 신도시로 개발되어 약 35년이 지나면서 공동주택단지들이 주거환경을 개선하기 위한 재건축 등 정비사업을 추진하고 있습니다. 
향후 재건축 정비사업을 추진하는 과정에서 많은 어려움이 있겠지만 과천시의 주거환경의 쾌적함을 최대한 유지하는 도시계획의 원칙을 포기하지 않으면서 시민들과 더욱 소통하여 추진 중인 재건축이 성공적으로 추진될 수 있도록 최선을 다하겠습니다. 
다시 한 번 윤미현 의장님을 비롯한 의원님들의 노고에 감사를 드리며, 시민이 만드는 행복도시 과천을 위해 적극적인 성원과 지원을 부탁드리겠습니다. 감사합니다.

 

○의장 윤미현      수고하셨습니다. 그러면 본 질문을 한 제갈임주 의원님, 보충질문하시겠습니까? 제갈임주 의원님께서는 앉은 자리에서 보충질문해 주시기 바랍니다.

 

[보충질문] 

 

○제갈임주 의원      감사합니다. 시장님의 고심이 담긴 정성스러운 답변 잘 들었습니다. 
시장님께서 말씀하신 내용에 대해 그리고 제가 드린 질문에 대해 본 의원의 생각도 덧붙여 몇 마디 드리겠습니다. 

 

첫째, 저희가 이 자리에서 논하는 조망축은 공동주택 한 단지 내에서의 조망축이 아니라 도시 전체를 놓고 설정한 주요 경관축의 일부입니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 작성되는 과천시 제1종 지구단위계획 시행지침에는 조망축 구간을 경관계획에 따른 구간으로 말하며 건축물의 동간조정을 통하여 시각통로를 확보하고 개방감을 부여하기 위하여 건축물을 제한하는 구간이라고 규정하고 있습니다. 

제3경관축 구간이 제1·2경관축과는 달리 특별한 조망의 대상이 없음에도 경관축으로 설정된 까닭은 고층 공동주택단지의 경관 분절을 통하여 위압감, 폐쇄감, 차폐감을 완화하고 동시에 개방감을 확보하기 위함입니다. 이는 경관관리 기본계획 중 통경축 계획목표 기본원칙에 기술되어 있습니다. 

시장님께서 말씀하신 사람이 걷는 길을 중심으로 조망축이 설정되어야 한다는 말씀에도 일정 부분 동의합니다. 그러나 현재 8·9단지 조망축은 중앙로에서뿐만 아니라 시민들의 통행이 잦은 중앙공원과 양재천 산책로 또 별양로 양방향에서의 조망도 확보가 어려운 안입니다. 

이에 대한 근거는 집행부에서 이미 검토한 자료를 통해 확인하실 수 있을 것입니다. 이 외에도 도시형상을 따라 생기는 가로환경과 경관축의 차이에 대해서나 또 주민들 입장에서의 외부조망에 대해서도 좀 더 깊이 이야기 나눌 기회를 갖기를 원합니다. 

본 의원 역시 2010년 경관계획 수립과정에서 경관축을 조망축으로 후퇴시킨 것에 대해서는 매우 큰 아쉬움을 가지고 있습니다. 
그러나 한편으로는 경관축을 없애지 않고 일부 구간을 조망축으로라도 유지한 것은 정말 다행입니다. 그만큼 제3경관축의 필요성을 인식한 결과이고 지구단위계획에도 반영된 것이라고 생각합니다. 

 

두 번째, 지침위반 여부에 대한 저의 의견을 말씀드리겠습니다. 
경관법 준수로 인해 도정법을 지키지 못하겠다는 말씀은 신중히 하셔야 할 발언이라 생각됩니다. 시장님 말씀대로라면 2개의 법이 충돌되는 것으로 이것은 자의적으로 해석해서 추진해서는 안 될 것입니다. 
정비계획은 그 모법이 도시 및 주거환경정비법으로 본 의원은 도정법과 그 위임사항인 정비계획 수립 지침을 지켜야 한다고 생각합니다마는 백번 양보해서 경관계획을 포함시켜 심의를 받는다 하더라도 그 내용과 절차는 법 테두리 안에서 이루어져야 할 것입니다. 도시관리계획 등을 수립할 때에는 상위계획 또는 관련계획과의 내용과 배치되어서는 안 되고 서로간 연계되고 그 내용이 부합되어야 합니다. 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제4조 및 제25조, 도시·주거환경정비계획 수립 지침 2-1-1, 경관법 제9조, 과천시 도시계획 조례 제3조 등 여러 조문들에서 일관되게 그 내용을 보여주고 있음을 확인할 수 있습니다. 
기존 계획의 변경 요구 네, 가능합니다. 하지만 변경이 필요하다면 그 역시 법과 지침에서 제시하는 바에 따라 그 기준과 사유를 명확히 밝히고 적법한 절차에 따라 진행해야 할 것입니다. 

시장님께서는 사업성을 근거로 지구단위계획 변경을 요구하는 것은 아니라고 말씀하셨지만 저는 의회 보고에서부터 세 차례에 걸친 공동위원회 회의까지 시종일관 사업성에 대한 이야기만 듣고 있습니다. 제3경관축을 폐기해야 하는 상황인데 단 한 번도, 어느 누구에게서도 이 부분에 대한 대책이나 보완책을 듣지 못했습니다. 
사선의 조망축으로 인해 밀도와 세대수 확보 불가, 개발여건이 열악한 실정이니 조망축 변경을 통해 효율적인 건축배치를 가능하게 하여 분양성을 극대화한다. 이것이 귀에 못이 박히도록 들은 말이고, 구절입니다. 

다시 돌아가, 정비계획은 사업성을 확보하기 위해서만은 아닙니다. 공공의 기금을 들여 정비계획을 수립하게 법이 바뀐 것도 민간의 무분별한 개발을 막고 시의 계획 하에 주거환경을 개선하려는 목적이 아니겠습니까. 과천시 주거환경의 쾌적함을 유지하면서 도시계획의 원칙을 포기하지 않겠다는 시장님의 의지, 저도 시장님이 가시려는 길에 힘을 보태겠습니다. 

 

마지막으로 추가질의이자 제 간곡한 부탁을 드리겠습니다. 
첫 번째는 위원회의 독립성을 보장해 주십시오. 위원 모두가 자신의 소신과 전문성을 발휘할 수 있는 환경을 시장님께서 앞서서 마련해 주시기를 부탁드립니다. 
둘째, 이미 말씀드린 바와 같이 정비구역을 지정함에 있어 2개의 법이 상충됩니다. 이에 대한 법제처의 유권해석을 받아 진행해 주시기를 부탁드립니다. 
이 두 가지 요청에 대한 시장님의 답을 부탁드리며, 발언을 마칩니다. 감사합니다.

 

○의장 윤미현      수고하셨습니다. 과천시장님께서는 답변하여 주시기 바랍니다. 준비되셨을까요?

 

○시장 김종천      네. 
우선 위원회 운영의 독립성 보장에 대해서 말씀드리겠습니다. 저희도 합리적인 결과가 도출되는 것만큼이나 결과를 도출하는 과정에 있어서의 절차적 정당성 내지 절차적 민주성 확보도 결과만큼 중요하다고 생각합니다. 
그래서 시민들께서 위원회의 명단 공개 등을 요구했을 때도 그런 것에 응하지 않았고 최대한 시는 시가 가지고 있는 입장에 따라서 위원회를 임하지만 다만 위원 분들은 본인들의 소신에 따라서 위원회에서 결정할 수 있도록 적극적인 개입은 하지 않으려고 했습니다. 
저도 이런 행정계획이 세워지는 과정에서 주민들의 의견을 듣는 절차 그리고 독립된 위원회를 통해서 그런 행정계획에 대해서 심의하도록 하는 법제도가 만들어진 것이 주민들, 이해관계에 있는 당사자가 아닌 위원회로부터 독립적으로 심사를 하게 함으로써 그런 공익적인 목적을 최대한 지키도록 하려는 그런 입법의 취지가 있다고 생각을 하고 그런 입법의 취지를 존중합니다. 그래서 위원회 운영이 독립적으로 운영될 수 있도록 저희도 노력을 하겠습니다. 
그리고 법제처의 유권해석과 관련해서는 지금 문제제기하신 시행지침과 아, 정비계획 수립 지침과 충돌하는 경관법 시행령 규정의 위계를 생각할 때 사실 경관법 시행령은 대통령령으로서 국민들의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 법규성이 있는 규정입니다. 반해서 말씀하신 정비계획 수립 지침은 행정기관 내부의 업무처리에 관한 기준을 정하는 그런 행정규칙 정도로 생각됩니다. 
두 규정이 충돌한다면 집행부 입장에서는 원칙적으로는 국토부의 훈령보다는 좀 더 상위적인 효력을 갖는 대통령령을 준수하는 것이 맞다고는 생각됩니다. 
다만 의원님께서 말씀하신 것처럼 행정기관 내부의 업무처리지침도 사실 집행부에서는 지켜야 되는 그런 의미 있는 규정이라고 생각됩니다. 그래서 이 두 규정의 충돌 내지는 해석에 대해서 저희가 필요하다면 법제처 내지는 유관기관에 해석을 의뢰하는 것을 검토해 보도록 하겠습니다. 
이상 답변 마치겠습니다.

 

○의장 윤미현      수고하셨습니다. 제갈임주 의원님 더 추가질문 있으십니까?

 

○제갈임주 의원      답변 잘 들었습니다. 감사합니다.